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　　□郑秉文

　　建立个人养老金制度正当其时

　　日前发布的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》非常及时，中国二元劳动力市场亟须第三支柱个人养老金制度尽早出台。个人养老金的本质是“特许”的储蓄性质的养老金制度，非常适合灵活就业人员参加并建立。

　　2020年我国基本养老保险覆盖率是91%，大约还有1亿人没有覆盖进来，他们均为灵活就业人员或个体零工就业人员。我国灵活就业人员总计2亿人，大约四分之一参加了职工养老保险，四分之一多参加的是城乡居民基本养老保险（以下简称“居民养老保险”）。在第二支柱企业年金方面，作为企业补充养老保险制度的“雇主计划”目前只覆盖了正规就业部门2700万人，对灵活就业人员覆盖无能为力。重要的是，尽管企业年金历史较短，总体看还处于成长期，但发达国家的数据显示，处于成熟期的第二支柱覆盖人数开始出现下降趋势。例如，英国私人部门参加第二支柱人数从2003年的770万人降至2012年的670万人，即参与率从56%降至42%。所以，长期来看，企业员工对第三支柱也是存在需求的；第三支柱个人养老金可对第一支柱基本养老保险制度发挥一定的补偿性作用，缩小正规就业人员之间、正规就业人员与非正规就业人员养老金之间的差距。以2020年为例，职工养老保险的退休金约为3350元，而居民养老保险全国平均每月养老金待遇水平仅约为174元。

　　庞大的非正规就业群体亟须个人养老金制度

　　非正规就业规模庞大，这是中国二元劳动力市场的一个基本特征，是中国的一个基本国情。第二支柱养老保险制度覆盖面受限于正规就业，而中国的正规就业比例很小，第三支柱个人养老金的制度属性决定其非常适合覆盖非正规就业群体，个人养老金在覆盖正规就业的基础上可最大限度地覆盖非正规就业，只有这样才能实现普遍提高国民退休收入总体替代率水平的目的。由于平台经济和新业态就业发展迅速，建立和发展第三支柱个人养老金显得十分紧迫。

　　随着互联网技术的发展，灵活就业的内涵与外延也随之变化，但无论使用的术语是非正规就业还是非标准就业、零工经济还是平台经济、居家工作（working from home）还是远程办公，无论这些概念的口径是否具有可比性，灵活就业这个群体的主要就业特征没有变，即劳动关系、工作时间和场所的灵活性等。

　　中国灵活就业规模发展很快，2005年是1亿人，目前已达2亿多，约占全国总就业的27%和城镇就业的43%。近年来，灵活就业趋势又出现一些新特征：一是数字经济平台快速发展，共享经济新业态从业人数约有8400万人，尤其两年多来全球新冠肺炎疫情的肆虐加速了“线上消费”的常态化，快递、外卖和网约车等新业态发展迅速；二是企业采用灵活用工比例呈上升趋势，2019年采用灵活用工比例是44.7%，2020年上升到55.7%，2021年再次上升到61.1%，2020年稳定或扩大使用灵活用工的企业占比是29.3%，2021年上升到51.8%；三是大学生灵活就业人数渐增，据全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心的统计，2020届和2021届全国高校毕业生的灵活就业占比分别为16.9%和16.3%。另据调研数据，2021年专科毕业生灵活就业比例是25.8%，本科生为12.3%，研究生为10.7%。

　　灵活就业规模庞大，且灵活就业占比及其GDP占比将呈逐渐扩大趋势，这是中国劳动就业市场的一个基本特征。根据国际劳工组织的估算，中国非正规就业占全部就业的比例达54.4%，高于所有欧美发达国家，其中，中国的城镇是36.2%，农村达82.0%；相比之下，挪威仅为7.4%，瑞典为8.2%、法国为9.8%，德国为10.2%，葡萄牙是12.1%，英国为13.6%，美国是18.6%，日本为18.7%。清华大学课题组以互联网为基础的零工经济为例作出的预测是，零工经济从业人数将从2019年1亿增加到2036年的4亿人，零工经济在GDP的占比将从2019年的2.64%提高到2035年的6.82%，零工经济增量对GDP增量的贡献度将从10.43%提高到13.26%。

　　个人养老金制度可覆盖非正规就业群体

　　第三支柱个人养老金的制度属性与发达国家第三支柱养老金的最佳实践显示，第三支柱能够下沉、触达并覆盖到非正规就业。除正规就业人员和灵活就业人员外，独立于劳动关系和就业状态的制度属性允许任何领取居民身份证的居民（包括少年）在银行办理银行卡时申请建立第三支柱养老金账户。

　　国际最佳实践证明，第三支柱如同居民个人储蓄，可覆盖所有人。无论是否实现就业或是否有固定收入来源（包括失业人员、“专职太太”、大学生、现役军人和其他非就业家庭成员等均可参加），无论是否达到进入劳动力市场的年龄（有的国家建立的第三支柱个人养老金规定，刚出生的婴儿和中小学生可由监护人帮助建立账户并缴费），无论是否达到法定退休年龄，在自愿条件下均可持续缴费，如果市场回报率很好，对退休人员也具有较大吸引力；在第二和第三支柱的个人账户之间建立有条件的通道，退休之后可将其第二支柱资产转入第三支柱账户，对第三支柱可以继续缴费、投资并享受税收优惠待遇。因此，第三支柱的覆盖范围应是“正规就业+灵活就业+退休人员+非就业等特殊群体”。

　　（作者系中国社会科学院大学政府管理学院教授）