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　　建设绿色发展体系须践行“绿水青山就是金山银山”理念专家认为

　　审计问责倒逼地方政府呵护绿水青山

　　□　本报记者 　　赵 　丽

　　□　本报实习生 靳雪林

　　前不久，中共中央政治局就建设现代化经济体系进行第三次集体学习。建设现代化经济体系，其中包括建设资源节约、环境友好的绿色发展体系，而建设绿色发展体系的一项重要工作，就是牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念。

　　牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，党的十九大报告对此也有专门论述。

　　如何将“绿水青山就是金山银山理念”落到实处？从过去两年的实践看，绿色审计成为让地方领导干部践行绿水青山就是金山银山理念的有力保障。

　　自2015年中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》到2017年10月，全国审计部门共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。今年起，这项“绿色审计”制度进入全面铺开阶段。

　　绿水青山关系国计民生

　　绿水青山就是金山银山。

　　近年来，各地考核的“指挥棒”越来越强调“绿色导向”。通过正向激励和反向倒逼，促使各级党政领导干部始终沿着有利于促进生态文明建设的方向前进。

　　2017年12月，北京市出台《北京市生态文明建设目标评价考核办法》《北京市绿色发展指标体系》和《北京市生态文明建设考核目标体系》，公众对生态环境质量满意程度首次被纳入考核指标。

　　福建省厦门市自2013年就开始推行环境保护目标责任考核，如今已将生态文明建设考核绩效的权重由4%提高到25%，在全市范围内真正树立起“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的生态政绩观。

　　湖北省宜都市委书记罗联峰表示：“一方面是有压力，更多的是有动力。因为水、林木、土地等这些自然资源资产的使用消耗似乎历来与经济发展成正比，将它们与领导干部执政的评价联系起来，是对领导干部的执政理念、发展理念、政绩观以及平衡能力的一种综合考评。但更重要的是，这种考评是老百姓非常重视的，事关老百姓能不能看得见青山绿水，责任重大。”

　　“从长远或某些角度来看，环境保护与经济发展是内在一致的，即在一定条件下绿水青山就是金山银山，生态环保也是政绩。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞在接受《法制日报》记者采访时说。

　　有关专家表示，建立健全包括领导干部实行自然资源资产离任审计在内的严格的生态文明制度体系，就是要推动领导干部牢固树立绿色发展的理念和正确的政绩观。党员干部尤其是领导干部必须认识到，土壤、空气、水等与国计民生息息相关，不仅关乎民众“幸福感”，还影响国家可持续发展。实现全面小康，经济要上台阶，生态文明也要上台阶。

　　“在绿色审计试点实践中，以山东省胶州市为例，已有21名党政干部因为在生态审计中没过关被问责，3名同志因履行土地保护、环境保护等职责不到位被取消年终评优资格。另一方面，有些地方还出现了从‘害怕审计’转变到‘我要审计’的可喜局面：一些领导干部在去某个新岗位任职之前，主动要求审计部门对当地的自然资源资产进行审计，以摸清当地的生态家底，好为自己将来的离任审计做好准备。此外，从实践看，通过绿色审计还有利于扫除障碍，摸清各地当前的环境问题所在，促进相应环保对策的出台，从而提升环保工作的积极性、针对性和有效性。”杨朝霞说。

　　形成绿色行政制度体系

　　有专家表示，只有压实责任、从严监管，才能为生态文明建设提供可靠保障，才能让老百姓切实感受到经济发展带来的实实在在的环境效益，才能为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。

　　对于领导干部自然资源资产离任审计试点以来取得的成绩，杨朝霞给予高度肯定。

　　2015年以来，按照党中央、国务院决策部署和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案〉的通知》的要求，多地开展了绿色审计的试点工作。譬如，2015年在湖南省娄底市实施了领导干部自然资源资产离任审计试点；2016年组织在河北省、内蒙古自治区呼伦贝尔市等40个地区开展了审计试点；2017年上半年又组织对山西等9省(市)党委和政府主要领导干部进行了审计试点……截至2017年10月底，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人，从制度上逐步迫使各地不得不切实将绿水青山成为地方发展的“红线”。

　　“譬如，山东省已有3位市长在离任时收到了由山东省审计厅出具的‘生态账本’,一位市长拿到自己履职期间的生态账时深感不安，这个账本不仅给他自己，也给其他地方官员敲响了警钟。”在杨朝霞看来，要让地方领导干部真正践行绿水青山就是金山银山的理念，就是要设法让这种理念内化于心、外化于行。

　　杨朝霞建议，国家需要通过生态文明建设的教育和培训，提高地方领导干部的环保意识。同时，地方领导干部自身也要加强自主学习，主动提升自我的环保认知水平。“通过学习，特别是对正反案例的学习，让地方领导干部明白环境保护与经济发展之间内在的一致性，树立‘保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力’的理念”。

　　在杨朝霞看来，关键是要通过制度建设，强制和激励地方领导干部践行绿水青山就是金山银山的理念。正所谓，“小智治事，中智治人，大智立法”，“譬如，切实健全和完善领导干部自然资源资产离任审计制度、绿色政绩考核评价制度、政府环境问责制度、环保党政同责制度等制度，形成绿色执政、绿色行政的制度体系”。

　　“当然，更重要的是，要切实贯彻和落实上述绿色执政、绿色行政的各项制度。该问责的问责，该奖励的奖励，只有通过这样长期的努力，才能让领导干部真正树立绿水青山就是金山银山的理念和习惯。”杨朝霞说，信息公开和公众参与也是必不可少的，要充分运用媒体和公众的监督力量，推动地方领导干部践行绿水青山就是金山银山的理念。

　　因地制宜开展绿色审计

　　随着生态文明建设进入新阶段，生态保护也告别单打独斗，越来越讲究制度顶层设计整体性、协同性和系统性。

　　生态文明建设顶层设计的“四梁八柱”已经形成。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》印发，随后，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《自然资源统一确权登记办法(试行)》等一系列法律、法规、政策、措施陆续发布实施，目的只有一个，就是为绿色发展“保驾护航”。

　　今年，绿色审计全面实施后，审计到底审计什么成为领导干部应当了解的重点，也是群众关注的焦点。据了解，试行规定划出了七项审计的主要内容，而在以往的试点过程中，各地对自然资源资产离任审计的主要内容各有侧重。那么，在各地审计指标的确定上，审计机关如何在试行规定划定的七项审计内容下将其具体细化，切实体现审计的针对性和可操作性，防止避重就轻，进而影响审计的权威性和实效性，成为落实过程中必须面对的问题。

　　“在各地审计指标的确定上，各地审计机关应当在试行规定划定的七项审计内容下结合本地的实际情况因地制宜地将其具体细化。换言之，审计机关应当充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能区定位、自然资源资产禀赋特点、环境容量、生态承载能力、经济社会发展水平以及所属机构职能、岗位职责等，针对不同类别的自然资源资产和重要生态环境保护事项，分别确定审计内容，突出审计重点，切忌一刀切，眉毛胡子一把抓。”杨朝霞向记者举例说，譬如，自然保护区所在地区的绿色审计，应当将自然保护区的保护作为审计重点，如保护区的面积是否有缩减、对乱捕滥猎野生动物的违法行为打击和执法力度如何、保护区基础设施建设得怎么样？再如，在重金属污染区，无疑应当将环境执法力度、重金属污染治理效果等作为审计重点。总之，各地应出台科学、合理、好操作的细则，大力加强各地绿色审计的针对性和可操作性，防止避实就虚和避重就轻，真正发挥绿色审计的约束和指导作用。

　　此外，绿色审计的结果是领导干部在原任职地的一张生态保护的成绩单。成绩是否客观真实，既要让领导干部打收条，也要注重人民群众的认可度。依据审计法的相关规定，审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组，审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送审计机关，审计机关在此基础上形成审计报告。从这一规定可以看出，审计报告形成之前，也应当考虑离任领导干部的意见。

　　然而，如果审计结果领导干部打了收条，人民群众却不认可怎么办？

　　“终审报告形成之前，当然应当听取离任领导干部的陈述和说明，但另一方面，也应当注重公众参与。譬如，初审报告形成之后，应当将初审结果予以信息公开，并设定一定的期限接受社会各界的异议和质询。换言之，即使审计结果领导干部打了收条，人民群众却不认可的，应当启动审计的异议和修正程序，并有专业的第三方机构参与：没有问题的，应当作出解释说明；确有问题的，应当修正审计结果；问题严重的，应当予以重新审计。审计机关有问题的，应当追究责任。”杨朝霞说。